পটভূমিঃ

ক্ষুদ্রঋণ প্রতিষ্ঠানসমূহ নিয়ন্ত্রণের দৃষ্টিকোন এবং আনুষ্ঠানিক আর্থিক বিভাগের সাথে ক্ষুদ্রঋণের সংযোগ স্থাপনের বিষয়টি পরীক্ষাকরণের উদ্দেশ্যে ডিসেম্বর, ১৯৯৭ খ্রিস্টাব্দে বাংলাদেশ ব্যাংক কর্তৃক একটি অধ্যয়ন পরিচালনা করা হয়। ১৯৯৮ খ্রিস্টাব্দে সমাপ্ত আলোচ্য অধ্যয়নটি হতে নিম্নরূপ পর্যবেক্ষণ এবং সুপারিশসমূহ পাওয়া যায়ঃ-

১. বিদ্যমান ব্যাংকিং এবং আর্থিক আইনী কাঠামোর অধীন পরিচালিত সংবিধিবদ্ধ নিয়ন্ত্রণ ব্যবস্থাপনা দ্বারা ক্ষুদ্রঋণের মত বিশেষ সেক্টর/বিভাগ নিয়ন্ত্রণ সম্ভব নয়,

২.আনুষ্ঠানিক আর্থিক তহবিলের উৎসে প্রবেশের নিমিত্ত আইন কার্যকরের মাধ্যমে ক্ষুদ্রঋণ প্রতিষ্ঠানসমূহের আইনী স্বীকৃতি প্রয়োজন, যাতে করে ক্ষুদ্রঋণ প্রতিষ্ঠানসমূহ অনুমোদিত নিয়মের আওতায় সনদায়নের মাধ্যমে তাদের কার্যক্রম পরিচালনা করতে পারে;

৩. এ প্রেক্ষিতে অনুমোদিত নিয়ম/আচরণ বিধি এর ভিত্তিতে আত্মনিয়ন্ত্রণ ব্যবস্থাপনা পদ্ধতি অথবা আর্থিক সেক্টরে বিদ্যমান নিয়ম/বিধির সম্পূর্ণকরণ অথবা নতুন সরকারি নিয়ন্ত্রণ ব্যবস্থাপনা চালুকরণ ক্ষুদ্রঋণ সেক্টরের জন্য প্রযোজ্য হতে পারে।

পরবর্তীতে উপরোক্ত সুপারিশসমূহের আলোকে বাংলাদেশ ব্যাংক এবং অন্যান্য অংশীদারগণ ক্ষুদ্রঋণ সেক্টরের নিয়ন্ত্রণের বিষয়টি সরকারের নিকট উপস্থাপন করেন। এমতাবস্থায়, সরকার অক্টোবর, ১৯৯৯ খ্রি: গভর্নর মহোদয়ের সভাপতিত্বে ০৭ সদস্য বিশিষ্ট একটি কমিটি গঠন করে। উক্ত কমিটির কার্যপরিধি ছিল নিম্নরূপঃ-

 (ক) সেক্টরের জন্য কার্যকরী ঋণ এবং সঞ্চয় নীতিমালা প্রণয়নকরণ

(খ) ক্ষুদ্রঋণ সেক্টরের কার্যক্রমে স্বচ্ছতা এবং জবাবদিহিতা নিশ্চিতকরণ এবং

(গ) ক্ষুদ্রঋণ সেক্টরের নিয়ন্ত্রণ এবং তত্ত্বাবধানের জন্য প্রযোজ্য নিয়ন্ত্রণ  কাঠামো এবং একটি নিয়ন্ত্রণকারী প্রতিষ্ঠানের প্রস্তাব প্রণয়ন।

         বর্ণিত কমিটি মার্চ, ২০০০ খ্রি: প্রতিবেদন দাখিল করেন। উক্ত প্রতিবেদনের সুপারিশসমূহে নিম্নোক্ত নীতিমালা এবং কার্যপরিধি অন্তর্ভুক্ত ছিলঃ-

১.ওভারল্যাপিং সমস্যা দূরীকরণে নীতিমালা প্রণয়ন,

২.বেসরকারী প্রতিষ্ঠানসমূহের তহবিল ঘাটতিজনিত সমস্যা নিরসনের জন্য বেসরকারী প্রতিষ্ঠান এবং আনুষ্ঠানিক আর্থিক সেক্টরের মধ্যে যোগসূত্র স্থাপনের নিমিত্ত নীতিমালা প্রণয়ন,

৩.ঋণ শ্রেণীকরণ, সঞ্চিতি, সুদের হার, সঞ্চয়ের বিপরীতে তার‌ল্য সংরক্ষণ এবং সঞ্চয়ের বিনিয়োগ সংক্রান্ত নীতিমালা প্রণয়ন,

৪.অনাদায়ী ঋণ আদায়ে আইনী ভিত্তি,

৫.সদস্য এবং অসদস্যের যথাযথ সংজ্ঞায়ন,

৬.অভিন্ন হিসাবায়ন মানদন্ড,

৭.বেসরকারী সংস্থার প্রশাসনিক ব্যয়ের সর্বোচ্চ সীমা নির্ধারণ,

৮.ক্ষুদ্রঋণ সেক্টরের জন্য দূরদর্শী নির্দেশিকা প্রণয়ন,

৯.বেসরকারী সংস্থার পর্যবেক্ষণ এবং গুণগতমান নির্দেশক হিসেবে কর্মের মানদন্ড প্রস্তুতকরণ,

১০.একটি পৃথক নিয়ন্ত্রণকারী সংস্থা অথবা বাংলাদেশ ব্যাংকের সহায়ক হিসেবে একটি সংস্থা গঠণ করা।উল্লিখিত সুপারিশসমূহের আলোকে তৎকালীন অর্থমন্ত্রী মহোদয়ের সভাপতিত্বে মে ২৮, ২০০০খ্রি: অর্থমন্ত্রণালয়ে একটি সভা অনুষ্ঠিত হয়। এই সভার সিদ্ধান্ত অনুযায়ী জুন ১৮, ২০০০ তারিখে জারীকৃত সরকারি আদেশ মোতাবেক জাতীয় স্টিয়ারিং কমিটির তত্ত্বাবধানে বাংলাদেশ ব্যাংকে “মাইক্রোফিন্যান্স রিসার্চ এন্ড রেফারেন্স ইউনিট (এমআরআরইউ)” গঠন করা হয়। অর্থমন্ত্রণালয়, সমাজকল্যাণ মন্ত্রণালয়, এনজিও বিষয়ক ব্যুরো, পিকেএসএফ, গ্রামীন ব্যাংক, এডাব, ব্র্যাক এর প্রতিনিধিসহ মোট ১০ সদস্য বিশিষ্ট গঠিত কমিটির প্রধান করা হয় ব্যাংলাদেশ ব্যাংক এর গভর্নর মহোদয়কে। উক্ত কমিটির কার্যপরিধি ছিল নিম্নরূপঃ-

১.কর্মের মানদন্ড নির্ধারণ করতঃ বেসরকারি প্রতিষ্ঠানসমূহের উন্নতির লক্ষ্যে নিয়ন্ত্রণ নির্দেশক নীতিমালা প্রণয়নকরণ,

২.ক্ষুদ্রঋণ প্রতিষ্ঠানসমূহের স্বচ্ছতা ও জবাবদিহিতা নিশ্চিতকরণের লক্ষ্যে অভিন্ন হিসাবায়ন নির্দেশনা প্রস্তুতকরণ,

৩.জাতীয় স্টিয়ারিং কমিটি কর্তৃক প্রণীত নীতিমালার আলোকে ক্ষুদ্রঋণ প্রতিষ্ঠানসমসূহের কার্যক্রম পর্যবেক্ষণ করা,

৪.মাইক্রোফাইন্যান্স রিসার্চ এন্ড রেফারেন্স ইউনিটকে সহায়তা করার জন্য আইনী কাঠামোর সুপারিশ প্রণয়ন অথবা ক্ষুদ্রঋণ প্রতিষ্ঠানের জন্য নতুন নিয়ন্ত্রণকারী কর্তৃপক্ষ স্থাপনের সুপারিশ প্রণয়ন।

         কার্যপরিধি অনুযায়ী জাতীয় স্টিয়ারিং কমিটিকে ০৩ বৎসর সময় দেয়া হয়। তৎকালীন পিকেএসএফ এর ব্যবস্থাপনা পরিচালককে প্রধান করে গঠিত কারিগরী কমিটির সহায়তা নিয়ে জাতীয় স্টিয়ারিং কমিটি জুন, ২০০৩ সালের মধ্যে নিম্নোক্ত কার্যসম্পাদন করেনঃ-

১.ক্ষুদ্রঋণ সেক্টরের স্বচ্ছতা ও জবাবদিহিতা নিশ্চিতকরণার্থে আর্থিক নির্দেশিকা, অভ্যন্তরীণ এবং বহিঃনিরীক্ষকের কার্যপরিধি প্রণয়ন,

২.ক্ষুদ্রঋণ প্রতিষ্ঠানের কর্মসম্পাদনা পরিমাপের নির্দেশিকা প্রস্তুত,

৩.তথ্য সংগ্রহের জন্য কিছু ছক প্রস্তুত যা ক্ষুদ্রঋণ প্রতিষ্ঠানের কার্যক্রম পর্যবেক্ষণে সহায়ক হবে।

যাহোক সময় স্বল্পতার কারণে কমিটি কার্যপরিধি অনুযায়ী ক্ষুদ্রঋণ প্রতিষ্ঠানের জন্য নিয়ন্ত্রণকারী কর্তৃপক্ষের আইনী কাঠামো প্রস্তুত করতে পারেনি। কমিটি জুন, ২০০৩ সালে নিম্নোক্ত সুপারিশসহ প্রতিবেদন সরকারের নিকট পেশ করেনঃ-

১.ক্ষুদ্রঋণ প্রতিষ্ঠানসমূহ অসদস্য/সাধারণ জনগনের নিকট হতে কোন সঞ্চয় সংগ্রহ করতে পারবে না,

২.কমিটি কর্তৃক প্রণীত নির্দেশিকা এবং ছক এর ব্যবহার বাস্তবায়নে পদক্ষেপ গ্রহণ যাতে করে ক্ষুদ্রঋণ প্রতিষ্ঠানমূহের সর্বোত্তম পরিচালনা পদ্ধতি নিশ্চিত হয়,

৩.উপরোক্ত পদক্ষেপসমূহ দ্রুত কার্যকর করার জন্য একটি নিয়ন্ত্রণকারী কর্তৃপক্ষ প্রয়োজন। এহেন নিয়ন্ত্রণকারী কর্তপক্ষ গঠিত না হওয়া পর্যন্ত সরকার এইরূপ কর্তৃত্ব সংশ্লিষ্ট কমিটি/ইউনিটকে প্রদান করতে পারে যথা কমিটি কর্তৃক সুপারিশকৃত নির্দেশিকা বাস্তবায়ন করবেন,

৪.সরকার অনুমতি প্রদান করলে দ্বিতীয় পর্যায়ে কমিটি নিয়ন্ত্রণকারী কর্তৃপক্ষের আইনী কাঠামো প্রস্তুত করবেন,

৫.নিয়ন্ত্রণ কাঠামো প্রস্তুতের জন্য সরকার বর্ণিত কমিটির মেয়াদ ০২ বৎসর বৃদ্ধি করতে পারেন।

পরবর্তীতে সরকার কমিটির সুপারিশ গ্রহন করে কমিটির মেয়াদ ০২ বৎসর বৃদ্ধি করেন। দ্বিতীয় পর্যায়ে জাতীয় স্টিয়ারিং কমিটি/ইউনিট নিম্নোক্ত পদক্ষেপসমূহ গ্রহণ করেনঃ-

১.কমিটি কর্তৃক প্রণীত নির্দেশিকা বাস্তবায়নের জন্য বাংলাদেশ ব্যাংকে একটি পৃথক দপ্তর স্থাপন করা হয়। প্রাথমিকভাবে উক্ত দপ্তর কারিগরী ও আর্থিক সহায়তা বাংলাদেশ ব্যাংক এবং পল্লী কর্ম-সহায়ক ফাউন্ডেশন হতে নেয়া হয়,

২.আনুষ্ঠানিক সনদ ব্যতিত অসদস্যদের নিকট হতে সঞ্চয় সংগ্রহের প্রচলন রহিত করে দৈনিক পত্রিকায় গণ বিজ্ঞপ্তি জারী করা হয়,

৩.ক্ষুদ্রঋণ প্রতিষ্ঠানসমূহের তদারকির জন্য জাতীয় স্টিয়ারিং কমিটি কর্তৃক সুপারিশের আলোকে একটি পরিচালনা নির্দেশিকা জারী করা হয়। প্রতিবেদন ছক, কর্মপরিমাপক নির্দেশিকা, হিসাবায়ন প্রক্রিয়া, অভ্যন্তরীণ ও বহিঃনিরীক্ষার কার্যপরিধি ইত্যাদি বিষয়সমূহ বর্ণিত পরিচালনা নির্দেশিকার অন্তর্ভুক্ত ছিল,

৪.বর্ণিত নির্দেশিকার আলোকে জানুয়ারী, ২০০৪ হতে এনজিও-এমএফআইসমূহকে এমআরআরইউ-তে তথ্য প্রদানের জন্য অনুরোধ জানানো হয়। এনজিও-এমএফআই কর্তৃক প্রেরিত তথ্যের ভিত্তিতে এমআরআরইউ “এনজিও-এমএফআই ইন বাংলাদেশ” নামে দুইটি বিশ্লেষণধর্মী প্রতিবেদন প্রকাশ করেন,

৫.এমআরআরইউ এনজিও-এমএফআইসমূহকে পরিচালনা নির্দেশিকার উপর প্রশিক্ষণ প্রদান করেন।

নিয়ন্ত্রণকারী কর্তৃপক্ষের জন্য বিশেষ আইন প্রণয়নের প্রস্তাব

স্টিয়ারিং কমিটি কর্তৃক নিয়ন্ত্রণকারী কর্তৃপক্ষ প্রতিষ্ঠার লক্ষ্যে এতদসংশ্লিষ্ট আইনের খসড়া প্রস্তুত করতঃ প্রয়োজনীয় পদক্ষেপ গ্রহণার্থে সরকারের নিকট পেশ করেন। দুইজন বিশিষ্ট আইনজীবী এবং কতিপয় ক্ষুদ্রঋণ বিশেষজ্ঞ আইনের খসড়া প্রস্তুতকরণ প্রক্রিয়ার সাথে জড়িত ছিলেন। আইনের চূড়ান্ত খসড়া সরকারের নিকট পেশ করার পূর্বে ডিসেম্বর, ২০০৪ সালে অনুষ্ঠিত কর্মশালায় স্টিয়ারিং কমিটি খসড়া আইনের গুরুত্বপূর্ণ অংশের উপর এনজিও-এমএফআই প্রতিনিধিগণের সাথে আলোচনা করেন। কর্মশালায় আলোচিত উল্লেখযোগ্য সংখ্যক প্রশাসনিক সুপারিশসমূহ খসড়া চূড়ান্ত করণের সময় বিবেচনায় নেয়া হয়। খসড়া আইনে একটি স্বাধীন নিয়ন্ত্রণকারী কর্তৃপক্ষ গঠনের সুপারিশ করা হয় যারা ক্ষুদ্রঋণ প্রতিষ্ঠানের সনদায়ন এবং ইহার কার্যক্রম তত্ত্বাবধান করবেন।

সরকার কর্তৃক নতুন আইন পাশ

কমিটির পরামর্শ অনুযায়ী সরকার জুলাই, ২০০৬ সালে মাইক্রোক্রেডিট রেগুলেটরী অথরিটি আইন, ২০০৬ পাশ করেন। এই আইনের আওতায় সরকার মাইক্রোক্রেডিট রেগুলেটরী অথরিটি প্রতিষ্ঠা করেন এবং বাংলাদেশ ব্যাংক এর গভর্নর মহোদয়কে সভাপতি করে ইহার পরিচালনা বোর্ড গঠণ করেন। এই নতুন আইন অনুযায়ী কর্মরত সকল ক্ষুদ্রঋণ প্রতিষ্ঠানকে সনদের জন্য অথরিটিতে আবেদন করতে হবে। অথরিটির সনদ ব্যতিত কোন প্রতিষ্ঠান দেশের অভ্যন্তরে ক্ষুদ্রঋণ কার্যক্রম পরিচালনা করতে পারবে না। এই আইন অনুযায়ী ক্ষুদ্রঋণ পরিচালনাকারী সকল প্রতিষ্ঠানকে ক্ষুদ্রঋণ সংশ্লিষ্ট সকল হিসাবায়ন অন্যান্য উন্নয়ন কার্যক্রম হতে পৃথকভাবে সংরক্ষণ করবে। অথরিটির সনদপ্রাপ্ত সকল ক্ষুদ্রঋণ প্রতিষ্ঠানকে দেখভাল এবং তত্ত্বাবধানের দায়িত্ব অথরিটিকে দেয়া হয়। ক্ষুদ্রঋণ পরিচালনার যাবতীয় বিষয়াদি যেমন: আয়-ব্যয়, কর্মএলাকা, অভ্যন্তরীণ এবং বহিঃনীরিক্ষার নির্দেশিকা, আমানত সংগ্রহ, উদ্বৃত্ত তহবিলের ব্যবহার, পর্ষদের গঠন, প্রতিবেদন দাখিল ইত্যাদি বিষয়াদী অন্তর্ভুক্ত করে অথরিটির বিশদ বিধিমালা প্রণয়নের ক্ষমতা দেয়া হয়। আইন এবং বিধিমালা পরিপালনে ব্যর্থ প্রতিষ্ঠানের বিরুদ্ধে শাস্তিমূলক ব্যবস্থা গ্রহণের ক্ষমতা অথরিটিকে দেয়া হয়।

মাইক্রোক্রেডিট রেগুলেটরী অথরিটি প্রতিষ্ঠা

বেসরকারী ক্ষুদ্রঋণ প্রতিষ্ঠানসমূহকে নিয়ন্ত্রণ কাঠামোর মধ্যে আনয়নের লক্ষ্যে বাংলাদেশ সরকার ২০০৬ সালের ২৭ আগস্ট হতে ‘মাইক্রোক্রেডিট রেগুলেটরী অথরিটি আইন, ২০০৬ (২০০৬ সালের ৩২নং আইন) কার্যকর করেন। এই আইনের আওতায় ক্ষুদ্রঋণ সেক্টরের স্বচ্ছতা, জবাবদিহিতা নিশ্চিত করণের লক্ষ্যে সরকার ‘মাইক্রোক্রেডিট রেগুলেটরী অথরিটি (এমআরএ)’ প্রতিষ্ঠা করেন। ক্ষুদ্রঋণ সেক্টরকে পূর্ণাঙ্গ নিয়ন্ত্রণ কাঠামোর মধ্যে আনয়নের লক্ষ্যে উল্লিখিত আইনের প্রয়োগ এবং ইহার উদ্দেশ্য বাস্তবায়ন করার জন্য অথরিটিকে ক্ষমতায়ন এবং দায়বদ্ধ করা হয়।